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政策性文件對城投的影響

眾所周知,城投公司并不是完全市場化的企業,從它的誕生開始,就跟地方政府之間有著千絲萬縷的聯系。為了提高城投公司的融資能力,以完成基建任務,地方政府通過各種形式給城投融資提供擔保,在2014年43號文發布前是很常見的做法。

地方政府的擔保,極大地提高了城投的融資能力,但所蘊藏的風險也越來越大。一是投資端公益性項目和非公益性項目不分,加之預算軟約束,城投債務越滾越多。二是融資端城投債務和地方政府債務不分,地方政府實際承擔的債務到底多少,沒人說得清。

針對這兩個問題,43號文做了一些規定。首先,明確剝離城投的政府性融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務。其次,賦予地方政府適度舉債的權限,明確地方政府債券是地方政府唯一的融資渠道。在國務院確定并經全國人大批準的額度內,地方政府可以發行債券。其次,是對城投所舉借的存量債務進行甄別,被甄別為地方政府負有償還責任的債務,可以發行地方政府債券置換。最后,鼓勵推廣PPP模式,撬動社會資本參與基礎設施和公共服務的提供。

2015年5月的國辦40號文對在建工程融資有了松動。對在建工程的存量融資,要求“借款合同并已放款,但合同尚未到期的融資平臺公司在建項目貸款,銀行不得盲目抽貸、壓貸、停貸”、“合同到期的融資平臺公司在建項目貸款,如果項目自身運營收入不足以還本付息,銀行在確保借款合同金額不增加的前提下,重新修訂借款合同,合理確定貸款期限,補充合格有效抵質押品?!?/span>

40號文主要針對的是43號文后,銀行因對融資平臺債務風險擔憂加劇,抽貸、壓貸、停貸導致在建工程資金鏈斷裂的問題。對于在建項目的增量融資,40號文仍然要求采用PPP和納入政府預算管理,并未脫離43號文要求的框架。但隨著穩增長壓力加劇,2015年5月下發的42號文,對PPP社會資本方認定有所放松:“對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的,在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目,通過與政府簽訂合同方式,明確責權利關系”。

除此之外,發改委發布的1327號文,大幅放松了發債條件。與融資平臺相關的,一是鼓勵企業發債進行PPP項目建設,確認融資平臺可以作為社會資本參與PPP,并可以通過項目運營主體名義發債進行融資;二是突破原先縣級主體必須是百強縣才能有1家平臺發債的限制。這些為后續區、縣級的平臺融資大擴張埋下伏筆。

在穩增長的政策基調下,2015年所出臺的政策對城投企業融資有所放寬。但所有放寬的措施,都是在43號文的底線下展開的:城投企業與地方政府債務做嚴格切割,地方政府新增債務實行限額管理。

2018年3月財政部印發23號文,從金融機構資產端加強監管,規范金融機構對地方政府和包括城投在內的國企融資。

根據23號文,國有金融企業不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資。金融機構不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款,不得要求地方政府違法違規提供擔?;虺袚鷥攤熑?。金融機構不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作(PPP)項目的資本金,對資本金要按照“穿透原則”加強審查。

23號文要求金融企業參與融資時,需要按照市場化原則評估融資平臺的還款能力和還款來源,其目的是讓城投自身作為市場化融資主體去融資,破除地方政府隱性兜底安排。針對企業債券發行,禁止在募集說明書中披露“所在地區財政收支、政府債務數據等明示或暗示存在政府信用支持的信息”,并且需要聲明“地方政府作為出資人僅以出資額為限承擔有限責任,相關舉借債務由地方國有企業作為獨立法人負責償還”。

轉自原文:李奇霖


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